Visando incentivar a produção audiovisual brasileira e fortalecer a cultura do país, lei obriga a veiculação de obras nacionais em canais de TV a cabo; principais canais ainda não a cumprem integralmente.
Por Juliana Meres Costa (juliana.meres@gmail.com)
Apesar de já ter sido sancionada há quase 2 anos, a Lei da TV Paga (lei número 12.485/2011) ainda é pouco cumprida no Brasil. Como forma de incentivar a produção audiovisual nacional, a lei estabelece que os canais de TV a cabo que exibem predominantemente filmes, séries, documentários e animações devem veicular 2h20 de conteúdo nacional por semana em horário nobre. A partir de setembro desse ano, a exigência será de 3h30 semanais. A lei também afirma que metade do conteúdo nacional exibido deve ser produzida por produtoras independentes. Já em relação às operadoras de TV a cabo, a lei estabelece que elas devem oferecer, em cada 6 canais de seus pacotes, 1 canal nacional. Em setembro, estarão obrigadas a oferecer 1 canal nacional em cada 3 canais de seus pacotes.
De acordo com a Agência Nacional do Cinema (ANCINE), as cotas de conteúdo audiovisual brasileiro na programação dos canais de TV a cabo possibilitam a existência da produção nacional sem o demasiado investimento do dinheiro público. A ANCINE também explica que essas cotas permitem a convivência entre a produção audiovisual do Brasil “e a produção internacional sempre comprada a preços muito baixos, pois seus custos de produção já foram inteiramente pagos nos mercados onde foram produzidos”. Nos países europeus, canadenses, sul-coreanos e australianos, ainda segundo a ANCINE, também há obrigações de veiculação da produção audiovisual doméstica. Na Europa, 50% dos conteúdos exibidos no espaço qualificado de todos os canais devem ser europeus. Nos Estados Unidos, conforme divulga a ANCINE, “uma política de proteção e incentivo à produção independente praticada entre as décadas de 70 e 90 é apontada como fator determinante para o fortalecimento do mercado de séries e filmes norte-americanos, possibilitando inovação, diversidade de conteúdos e desenvolvimento.”
Contudo, nota-se que no Brasil a lei que visa fomentar a indústria audiovisual nacional trouxe poucos benefícios desde que foi sancionada. A análise das grades de programação de alguns canais revela que a lei é majoritariamente ignorada pelos responsáveis por seu cumprimento, ainda que algumas produções audiovisuais nacionais já estejam, de maneira tímida, entrando nas programações. O canal FOX, por exemplo, incluiu em sua grade a série Contos do Edgar, produzida pela produtora independente O2 Filmes. Já a Warner Channel levou ao ar a série Vida de Estagiário, criada a partir de tirinhas homônimas do cartunista brasileiro Allan Sieber e produzida pela Neoplastique Entretenimento. O canal infantil Cartoon Network, por sua vez, incluiu em sua programação a animação Historietas Assombradas (para Crianças Malcriadas), da produtora nacional Glaz Entretenimento.
Programação nacional exibida na semana de 27 de maio a 02 de junho de 2013
A análise da programação exibida em horário nobre nos principais canais de TV a cabo disponíveis no Brasil mostrou que são poucos os que se adequam às exigências atuais da lei. Durante a semana de 27 de maio a 02 de junho de 2013, somente os canais FOX e Cartoon Netwoork exibiram o mínimo de 2h20 de conteúdo nacional previsto atualmente pela lei. A FOX, embora tenha inserido a série nacional Contos do Edgar em sua grade, não a exibiu na semana analisada. Para se adequar à lei, a emissora levou ao ar dois filmes brasileiros, Nosso Lar (Globo Filmes) e Meu Tio Matou um Cara (Casa de Cinema de Porto Alegre), totalizando 3h20 de programação nacional e cumprindo totalmente as exigências, já que metade do conteúdo veiculado foi produzida por produtora audiovisual independente (a Casa de Cinema de Porto Alegre). Porém, cabe lembrar que tais filmes já existiam antes da promulgação da lei, portanto não foram criados em decorrência do incentivo ocasionado por ela. Assim, percebe-se uma tendência das emissoras, que, ao invés de incentivarem a produção audiovisual, têm exibido filmes nacionais, feitos ou não por produtoras independentes, para se adequar ou se aproximar das exigências da lei.
Essa foi a solução encontrada pelos canais Warner Channel e Sony. A série Vida de Estagiário, da Warner, é exibida de maneira irregular e conta com poucos episódios, fazendo com que o canal, em geral, limite a exibição de conteúdo nacional a filmes como As Melhores Coisas do Mundo (Gullane), que ocupou 1h30 de produção nacional na programação da emissora na semana analisada. Já o canal Sony em nenhum momento incluiu séries em sua programação, mas também optou pela exibição de filmes nacionais para se aproximar do que prega a lei. Na semana analisada, o filme Pequenas Histórias (Quimera Filmes) foi a única produção nacional exibida, totalizando 1h30 das 2h20 semanais exigidas pela lei.
Ainda entre 27 de maio e 02 de junho, o Discovery Channel exibiu 1h40 de programação nacional, com o programa Catástrofes Aéreas: América Latina; o National Geographic, 1h50 de programação, somando-se o tempo de exibição de Missão Pet e Aquanautas. O canal The History Channel foi o único entre os analisados que não exibiu nenhuma programação nacional na semana em questão.
Já o Cartoon Network é o único canal que está totalmente adequado às exigências da lei (inclusive as que vigorarão a partir de setembro), já que possui em sua programação as animações nacionais Turma da Mônica, Sítio do Picapau Amarelo, Gui & Estopa e a nova Historietas Assombradas (para Crianças Malcriadas). Na semana em análise, o canal exibiu 4h de programação nacional em horário nobre.
Descumprimento da lei
Segundo Flávio Prol e Ivan de Franco, mestrandos da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (USP), não é incomum haver resistência à lei. “Trata-se da velha ideia das leis “que não pegam” no país. Isso ocorre principalmente quando as leis regulam situações de modo desfavorável a algum setor ou quando realizam uma mudança significativa em relação à situação anterior. Parece que, neste caso específico, os dois elementos estão presentes”, afirmam. Mas quais são as implicações que essa desobediência pode acarretar?
A Lei da TV Paga é regulamentada pela Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL) e pela ANCINE e estabelece sanções administrativas específicas para seu descumprimento, que são: advertência, multa, suspensão ou descredenciamento, sem falar em eventuais sanções de natureza civil ou penal que já eram previstas por outras leis no país. Ao ser questionada sobre a fiscalização e possível aplicação de sanções aos canais que não cumprem a lei, a ANCINE indica que não pode fornecer informações a respeito da questão, afirmando que “os processos administrativos sancionadores só poderão ser disponibilizados ao público em geral após a edição do ato decisório definitivo”.
Ao mesmo tempo, a ANCINE também aponta que já recebeu diversos pedidos de dispensa do cumprimento da obrigação de exibição de conteúdo audiovisual brasileiro, como determina o artigo 23 da Instrução Normativa nº 100 e a própria Lei da TV Paga. As decisões da ANCINE sobre tais pedidos de dispensa estão disponíveis on-line no site da instituição e indicam que apenas um foi deferido (o feito pelo canal TV5Monde). Alguns canais que solicitaram e tiveram negada a dispensa foram Nick HD, Nick Jr, Discovery Civilization e Discovery Science. O canal Disney Júnior, por sua vez, teve seu pedido de dispensa aceito mediante a transferência da obrigação de veiculação de conteúdo nacional a outros canais da mesma marca. Sendo assim, os canais Disney Channel, Disney Channel HD e Disney XD assumiram a obrigação de aumentar a exibição de conteúdos nacionais em 50%, ou 70 minutos semanais cada, para compensar a ausência de produção nacional no canal Disney Júnior. O acordo valerá até 1º de setembro de 2013, quando as exigências de veiculação de conteúdo nacional serão maiores e novamente voltadas a todos os canais que exibem predominantemente filmes, séries, documentários e animações.
O cenário leva a crer que os órgãos governamentais responsáveis pela aplicação da lei estão cumprindo seu papel ao negarem a maior parte dos pedidos de dispensa. Por outro lado, não há transparência em relação às sanções que estão sendo ou serão aplicadas aos canais infratores, o que coloca em xeque a eficácia da lei.
A Lei da TV a Cabo pode deixar de existir?
Se uma lei não está sendo cumprida, ela pode deixar de existir? Para os mestrandos em direito Flávio Prol e Ivan de Franco, qualquer lei pode ser “deixada de lado” ou simplesmente “não pegar”. “São diversos os exemplos das leis que não pegaram. Isso nos leva à questão da eficácia de uma lei. Ela será maior de acordo aplicação dos mecanismos previstos, por meio de uma fiscalização eficaz. A pressão da sociedade para que uma lei seja eficaz costuma funcionar como um ótimo mecanismo de pressão para que o Estado faça algo. Um exemplo recente é o da Lei Seca que, depois de muita pressão social, passou a ter uma fiscalização muito mais efetiva. Ou, ainda, da Lei Antifumo. Mas não há como ter certeza sobre quando uma lei será efetivamente cumprida ou não”, explicam os mestrandos.
Revogar uma lei não é tarefa simples, e sim algo que somente poderá ser feito, com a sanção presidencial, “pelo Congresso Nacional, em nova votação nas duas Casas Legislativas, ou se for considerada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, em uma Ação Direta de Inconstitucionalidade”, segundo explicam Flávio Prol e Ivan de Franco. Os mestrandos também destacam que a “inconstitucionalidade de parte da lei já está em discussão, uma vez que o Partido Democratas propôs a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.679 perante o STF. Houve inclusive audiência pública sobre a questão, na qual especialistas e interessados puderam apresentar seus diversos pontos de vista”. O partido que propôs a ação afirma que a Lei da TV Paga é inconstitucional, pois fere a liberdade de expressão e de comunicação ao conceder à ANCINE competência para regular o conteúdo oferecido a assinantes. Prol e Franco ainda afirmam que a “lei também pode ser reformada parcialmente, por tramitação de um Projeto de Lei no Congresso ou por Medida Provisória, de competência do Poder Executivo.”
Compreensão inadequada do que diz a lei
Embora não seja integralmente cumprida e tenha gerado poucas novas produções audiovisuais até então, divulga-se pela mídia hegemônica brasileira que a Lei da TV a Cabo motivou o crescimento do mercado audiovisual nacional. Além dessa afirmação questionável, há uma concepção sendo divulgada inadequadamente, dando conta de um suposto recorte da lei, que determina que 30% do conteúdo seja produzido por empresas, técnicos e artistas das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste.
Não é correto afirmar que esse recorte existe, e sua divulgação é fruto de leitura e interpretação errôneas do que diz a lei. Segundo Prol e Franco, esse “recorte de 30% se refere a um percentual obrigatório de repasse da Contribuição para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica Nacional (Condecine). Ou seja, não se trata de obrigação de produção de conteúdo por produtoras dessas regiões, mas de direcionamento de recursos para produtoras brasileiras das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste.”
Os mestrandos em direito ainda explicam o funcionamento da distribuição desses recursos de incentivo à produção audiovisual: “Conforme previsões da Medida Provisório 2228-1, a Condecine deve ser distribuída para diversos segmentos do mercado. Nesse contexto, a Lei da TV Paga criou esse percentual mínimo de repasse para estimular a produção nessas regiões, mas a disposição não se refere à produção de conteúdo mínimo.”
Papel das operadoras de TV a Cabo
A Lei da TV Paga também estabelece regras para as operadoras de TV a Cabo, que devem oferecer 1 canal nacional em cada 6 canais do pacote vendido (a partir de setembro, a regra será o oferecimento de 1 canal nacional em cada 3 canais). A assessoria de imprensa da GVT afirmou que a empresa em questão é a única a atender as exigências da lei desde novembro do ano passado. As assessorias da NET, Sky, Claro TV e Vivo TV foram contatadas e não quiseram se manifestar sobre o assunto.
A GVT também afirma acreditar na importância da lei para a divulgação da cultura nacional, desde que os canais cumpridores das cotas de conteúdo brasileiro produzam um trabalho de qualidade. Mas como garantir o cumprimento da lei e a qualidade do conteúdo produzido, considerando-se a quantidade limitada de canais de espaço qualificado existentes no Brasil? Segundo a definição legal (art. 2º, XII da Lei de TV Paga), espaço qualificado é “espaço total do canal de programação, excluindo-se conteúdos religiosos ou políticos, manifestações e eventos esportivos, concursos, publicidade, televendas, infomerciais, jogos eletrônicos, propaganda política obrigatória, conteúdo audiovisual veiculado em horário eleitoral gratuito, conteúdos jornalísticos e programas de auditório ancorados por apresentador”.
Para Flávio Prol e Ivan de Franco, esse é um problema típico da implantação de leis de incentivo à produção nacional. Isso porque, em alguns casos, nossa capacidade de produção não supre o que é previsto pela lei. “Nestes casos, é difícil apontar o que acontecerá e uma opinião não passará de futurologia. O que podemos afirmar é que dificilmente uma operadora será punida por não cumprir a lei devido a uma impossibilidade material, se realmente houver uma limitada quantidade de canais nacionais”, explicam Prol e Franco.
De qualquer forma, a ANCINE prevê expressamente a possibilidade de dispensa integral ou parcial do cumprimento dessa obrigação. Assim, é possível que a regra não seja cumprida a partir de setembro, devido a uma dispensa motivada pela inexistência de canais suficientes para atender a lei.