Por Carolina Passos (anacarolinapassos@usp.br)

No dia 21 de maio de 2025, a Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) aprovou a proposta de emenda à Constituição que afeta diretamente a reeleição de cargos do Poder Executivo e as eleições. A PEC 12/2022, conhecida como “PEC da Reeleição” pode alterar o tempo de mandato, restringir a reeleição e a maneira em que os pleitos são organizados em todo o Brasil. Por mais que tenha passado pela CCJ, não significa que a proposta de emenda foi concretizada. Para entrar em vigor, ela precisa ser aprovada em votação no Senado e na Câmara dos Deputados.

Em entrevista à J.Press, o professor de Direito Constitucional da Universidade de São Paulo (USP) e ex-ministro do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), Carlos Bastide Horbach, explica o que é a PEC da Reeleição e quais serão suas implicações na dinâmica eleitoral do país, caso seja aprovada.

J.Press – O que é a PEC da Reeleição?

Carlos Bastide Horbach – A PEC da Reeleição é uma tentativa de rever uma decisão tomada na década de 1990, acerca da possibilidade do presidente da República, do governador e do prefeito serem reeleitos para um mandato consecutivo.

Essa possibilidade não existia na história republicana brasileira até a Emenda Constitucional nº 16, de 1997. E isso passou a existir desde então. Então, nós temos, de 1997 para cá, quase 30 anos dessa experiência em que os chefes do Poder Executivo podem ser reeleitos para um mandato consecutivo, o que deixará de existir, se a PEC, tal como ora proposta, for aprovada.

J.Press – Por que propuseram essa mudança?

Carlos – Na verdade, desde sempre houve uma grande polêmica sobre o cabimento ou não da reeleição, sobre o fato da reeleição ser algo benéfico ou deletério no processo democrático. E nunca se chegou, pelo menos do ponto de vista acadêmico, a uma posição de consenso, uma posição pacífica.

Isso também se coloca no plano político. Há muitos políticos que defendem que a reeleição é algo benéfico, porque permite uma maior extensão de uma gestão que, sendo bem-sucedida, vai ser apoiada pela população com o voto da reeleição. Mas há outros também que afirmam existir uma série de malefícios, em especial nos processos eleitorais que estavam sendo contaminados pela posição privilegiada que os mandatários têm na disputa. 

O prefeito, o governador e o presidente que buscam a reeleição acabam tendendo a utilizar a máquina pública e isso gera um abuso de poder político que, vamos dizer assim, desequilibra o pleito.

J.Press – Você considera que é importante existir a reeleição no Brasil?

Carlos – Se você perguntar a minha posição pessoal, eu acredito que a experiência que tivemos de 1997 para cá, com os processos de reeleição, não foi boa. É uma experiência que indica um constante abuso do poder político, que indica um desequilíbrio nos pleitos. De modo que me parece muito mais interessante ter uma dilatação dos mandatos, passando de quatro para cinco anos de permanência, impedindo a reeleição, voltando a tradição republicana brasileira que é uma tradição de impedir a reeleição.

J.Press – A proposta permite que senadores, vereadores e deputados possam se reeleger, mas restringe essa possibilidade para cargos do Executivo. Por que a impossibilidade se aplica apenas a esse Poder?

Carlos – Em primeiro lugar, no Brasil, porque há uma tradição de reeleição no Legislativo. E o Legislativo não tem as mesmas funções, as mesmas atribuições e as mesmas prerrogativas da chefia do Poder Executivo.

O chefe do Executivo é uma pessoa que acumula em torno de si um número exacerbado de atribuições e de poderes. De modo que essa concentração de poder recomenda que tenha uma alternância no seu exercício. Recomenda-se que tenha pessoas que vão se sucedendo no exercício do poder, de modo a viabilizar uma maior oxigenação e pluralidade no exercício do Poder Executivo. 

Entretanto, no Legislativo, o que a gente tem, na verdade, são órgãos colegiados. Esses órgãos colegiados decidem pelo voto da maioria. Então, essas maiorias, elas são cambiantes. Ainda que eu não reeleja um número considerável de deputados, de senadores e vereadores, eu tenho a renovação da casa. A casa não fica estática e imutável durante muito tempo.

J.Press – A PEC ainda precisa  ser aprovada no Senado e na Câmara dos Deputados. Você acredita que há chances dela se concretizar ou pode ser barrada nesta etapa? 

Carlos – Eu acho que existe um ambiente favorável hoje para essa discussão no Congresso Nacional. As variáveis que contribuem para a aprovação de uma PEC são tantas que é muito difícil afirmar com tanta antecedência se haverá ou não espaço para isso. Ainda mais considerando que estamos às vésperas de um processo eleitoral para presidente da República e para governador. Então, é muito difícil que tenha daqui para o próximo ano alguma aprovação, e ano que vem muda o Congresso Nacional. E mudando o Congresso Nacional, não sabemos qual será a correlação de forças que vai se fazer presente tanto na Câmara, quanto no Senado.

Lembrando que aprovar uma PEC é algo difícil. É preciso de 3/5, em dois turnos, nas duas casas. Então, há uma confluência de interesses e de forças políticas grandes para aprovar uma proposta de emenda Constitucional, ainda mais uma com um tema tão delicado como esse, que é a reeleição. A própria aprovação da PEC 16/1997 já foi algo muito impactante dentro do jogo político brasileiro. Essa reversão vai ter mais ou menos o mesmo impacto, a mesma importância.

J.Press – Ao transformar o mandato de presidente, governadores e prefeitos de quatro para cinco anos, como isso pode impactar os políticos que estarão em exercício quando a PEC entrar em vigor, caso seja aprovada?

Carlos – A regra é que tenhamos um período de transição. Ninguém que está no exercício do mandato pode ter o seu mandato estendido, porque o povo deu uma delegação para aquelas pessoas por aquele período específico. Então, se aprovada, a PEC deverá conter, necessariamente, um período de transição, para que esses mandatos que estão em curso se encerrem e a partir da eleição subsequente se tenha a ampliação do mandato.

Ao mesmo tempo, eu não posso reduzir o mandato dos governadores, do presidente e dos prefeitos. Eu tenho que manter o que está em vigor, de acordo com as regras do jogo que vigoravam no momento da eleição. 

J.Press – Ampliar o tempo de governo pode ser algo positivo?

Carlos – Eu acho que sim. Uma das grandes discussões lá em 1997, quando se passou a ter reeleição, era de que ao longo de cinco anos, e depois quatro, era pouco tempo para se ter um governo que tivesse condições de tomar as medidas necessárias para implementar um programa de governo consistente. E que, portanto, aumentando esse período por mais um mandato, um governo bem-sucedido teria um maior período para executar as suas políticas públicas.

Isso é uma ideia correta. Em especial, quando pensamos que grande parte das políticas públicas hoje no Brasil demandam elaboração legislativa e, não raro, a aprovação de uma Emenda Constitucional. Todo governo que entra, aprova uma série de PECs para tentar implementar um plano de governo. Então, aumentar o período de mandato permite que o governante tenha condições de aplicar na prática o seu programa, as suas ideias, os seus projetos e as suas políticas públicas, para as quais ele foi eleito. 

J.Press – As gestões de cinco anos, sem reeleição, podem ampliar as rixas eleitorais, em que o gestor atual prejudica o próximo, já que não poderia se reeleger?

Carlos – A alternância de partidos no poder, que ocorre não só no Brasil, mas no mundo inteiro, gera processos de transição que são mais ou menos traumáticos. De modo que o aprimoramento das instituições, a profissionalização da administração pública e uma maior vivência da ideia de democracia com a introjeção de que a alternância de poder é algo natural e benéfico, faz com que essas transições fiquem a cada vez menos traumáticas e mais naturais.

Mesmo com rusgas, a sucessão do governo Bolsonaro para o governo Lula, ainda que tenha tido alguns fatos noticiados que são menos recomendáveis, por assim dizer, foi uma transição que funcionou. O governo que entrou teve todas as condições de tomar pé do que estava acontecendo e no primeiro dia de governo já começar a implementar as suas políticas. 

Então, o fato de não haver reeleição e sim uma alternância, não gera qualquer prejuízo para o funcionamento das instituições brasileiras ou para a gestão pública brasileira. 

J.Press – Parte da população possui pouco conhecimento acerca da importância e da função de determinados cargos do Executivo e do Legislativo, sendo que em muitas eleições votam com maior atenção em presidentes, governadores e prefeitos. Você  acha que essa PEC, que também propõe a unificação de todas essas eleições, pode impactar esse cenário? 

Carlos – O fato de termos as eleições gerais hoje, tal como elas ocorrem, já gera por si só um acúmulo de informação muito grande para o eleitor, que tem que decidir em diferentes níveis de governo e para diferentes funções quem é o seu escolhido. Então, o eleitor precisa estar suficientemente informado de quem são essas pessoas e qual é a atribuição de cada uma delas. E isso, na prática, não ocorre. O que faz com que, na realidade, as pessoas pouco se identifiquem com o parlamento. 

O parlamento tem um déficit de legitimidade exatamente porque ele não consegue encontrar no eleitor o apoio, o respaldo que existiria se o eleitor conseguisse acompanhar o que o seu deputado faz, o que o seu senador faz, o que o seu vereador faz. 

Agora, existe uma proposta de unificação de todas as eleições, inclusive as municipais. Isso gera um aumento dessa confusão. E torna ainda, do ponto de vista operacional das eleições, um processo muito mais difícil, porque a diferença de eleição municipal para eleição geral é muito grande, a começar pelo número de candidatos. 

Nós temos 26 estados e o Distrito Federal, ou seja, 27 unidades federadas que disputam eleições nas eleições gerais. Nós temos 5.569 municípios, ou seja, 5.569 eleições diferentes ocorrendo na eleição municipal. Juntar tudo isso em um momento só é algo muito complexo, não só do ponto de vista do debate político, do debate eleitoral, mas também da administração das eleições. Então, essa unificação total me parece ruim para a democracia brasileira.