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Como a desoneração da folha de pagamento afeta a economia do Brasil?

Entenda o que é essa política e qual sua relação com a geração de empregos e com os cofres públicos do país
Por Maria Eduarda Lameza (duda.lameza@usp.br)

Desde o final de 2023, o tema tem sido muito discutido devido à Lei nº 14.784, que prorrogou a desoneração da folha de pagamento para alguns setores e municípios brasileiros até 2027. Até agora, a lei já foi aprovada, vetada pelo presidente, teve o veto derrubado pelo congresso, alterada por medidas provisórias e considerada inconstitucional. Após tantas idas e vindas, no dia 25 de Abril, o ministro do Supremo Tribunal Federal (STF), Cristiano Zanin, suspendeu essa lei, afirmando que ela não cumpre os requisitos orçamentários propostos pela Constituição Federal de 1988.

O que é desoneração?

No Brasil, as empresas que contratam via CLT devem pagar um imposto chamado Contribuição Previdenciária Patronal (CPP). Esse tributo corresponde a 20% da folha de pagamento, ou seja, 20% do valor do salário de cada funcionário. Esse dinheiro é destinado ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) para compor a aposentadoria dos trabalhadores. 

Em 2011, durante o primeiro mandato de Dilma Rousseff (PT), foi sancionada a Lei n°12.546. Conhecida como “Lei da Desoneração”, ela acabou com a obrigatoriedade do CPP para alguns setores da economia brasileira como algumas indústrias. Em troca, tais setores  poderiam passar a pagar um tributo menor, de 1% a 4,5% sobre seu faturamento. O objetivo da medida era proteger a indústria brasileira da competitividade internacional. Marcos Hecksher, professor e economista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), explica que o dólar estava na casa dos R$2,00, o que tornava as importações mais baratas. Alguns setores, como a indústria têxtil, foram muito prejudicados pela entrada em larga escala de produtos chineses. 

A desoneração, que seria temporária, foi sendo prorrogada e alterada. A política que atenderia, inicialmente, apenas aqueles afetados pelo preço do dólar foi expandida para outros setores, como construção, comunicação, tecnologia e transportes. Segundo o economista, isso ocorreu pois “foi feita pressão política dos lobbys empresariais para que o seu setor também fosse desonerado” (Confira aqui a lista dos 17 setores desonerados).

Dilma Rousseff em entrevista coletiva após reunião com juristas [Foto: Marcelo Camargo/Wikimedia Commons]

Guerra entre poderes

A última prorrogação da Lei da Desoneração terminaria no final do ano de 2023. No entanto, neste mesmo momento o senador Efraim Filho (União Brasil) apresentou o Projeto de Lei n°334/2023 que prorroga mais uma vez a desoneração até 31 de dezembro de 2027. Além da extensão da data de término, o projeto também passa a beneficiar alguns municípios. Essa ampliação faria com que cerca de 3.000 cidades – aquelas com até 142.633 habitantes – tivessem a tributação sobre suas folhas de pagamento reduzida de 20% para 8%. 

O projeto foi aprovado, o que desagradou o Executivo. Isso ocorreu pois o Governo Federal busca o déficit zero, ou seja, zerar a dívida pública do país. Isso levou o Presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, a vetar o projeto, pois, segundo o governo, a desoneração tem um custo de R$9,4 bilhões por ano aos cofres públicos.

De volta ao Congresso, o veto do Presidente foi derrubado pelos senadores, que então sancionaram a lei. Em mais um episódio dessa disputa, o ministro da Fazenda, Fernando Haddad, apresentou então a Medida Provisória (MP) 1202/2023, que instaurava uma reoneração gradual. Isto é, a desoneração acabaria sim, mas de forma gradual. As empresas deveriam voltar a pagar o imposto CPP aos poucos, pagando inicialmente apenas por um salário mínimo de cada trabalhador. 

Essa guerra continuou até abril de 2024, quando outro poder entrou no conflito: o Judiciário. A Advocacia Geral da União pediu para que o STF analisasse a situação e o Ministro Cristiano Zanin votou a favor do governo. Zanin utilizou o Artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), um anexo da Constituição, para declarar a essa lei inconstitucional.

“A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro”

Artigo 113 do ADCT

Segundo a interpretação do ministro, esse artigo não permite que seja criada uma lei que reduza a arrecadação do governo, como é o caso da nova desoneração, sem dizer quanto está sendo perdido e de onde virá a compensação desse dinheiro, a fim de manter o equilíbrio das finanças do Estado. 

Lula e Zanin na cerimônia de posse do ministro do STF [Foto: Valter Campanato/Agência Brasil]

Desonera Brasil

As associações empresariais dos setores que hoje são beneficiados pela política criaram o “Desonera Brasil”, movimento que tem como objetivo defender a medida. Para isso, apresentaram um manifesto com seus dados e argumentos.

O manifesto afirma que a desoneração é fundamental para a geração e manutenção de vagas de emprego formal no Brasil. O documento também realiza críticas ao governo, afirmando que suas ações foram tomadas “de maneira impositiva, sem diálogo ou sensibilidade social”.

Segundo André Mendes Moreira, professor de direito tributário da Universidade de São Paulo (USP) e autor da nota técnica enviada ao Senado pelo “Desonera Brasil”, esse imposto existe em muitos países como “Payroll Tax” e, nos Estados Unidos, é conhecido como “tributo redutor de salário”.

O professor explica que isso acontece porque o custo para contratar um funcionário com carteira assinada é muito alto, o que impede a viabilidade de salários maiores. No Brasil, além dos 20% que correspondem a contribuição com as aposentadorias, existem outros percentuais. São cobrados adicionais destinados ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb), às entidades do Sistema S (Sesi, Senai, Sesc, Senac, entre outras) e ao custeamento de acidentes de trabalho. Esses valores somados correspondem a uma incidência de 25% sobre o salário, estima o professor tributarista: “Esse é um produto que, no fim do dia, prejudica o trabalhador, já que haverá todo esse custo para sua contratação”

Tanto o professor como o “Desonera Brasil” elencam a empregabilidade como o principal argumento a favor da medida. Ambos afirmam que a massa de setores desonerada gerou mais empregos do que a média geral do Brasil segundo dados fornecidos pelo próprio grupo.

 

Gráfico divulgado em flyer do Desonera Brasil [Imagem:Divulgação/Desonera Brasil]

Para os representantes de empresas dos setores desonerados, essa política é fundamental para suas operações. Marcio Santos, coordenador de recursos humanos da HTB Engenharia, afirma que a desoneração traz um “alívio” para o fechamento das contas da construtora. 

Ele explica que, no setor da construção civil, a mão de obra é dividida em dois grupos: aquela que é temporária, por muitas vezes até terceirizada, responsável pela construção propriamente dita, e a fixa, que corresponde aos funcionários que trabalham nos escritórios, no setor administrativo.

A contratação da mão de obra temporária depende da demanda, só é contratada quando há obras a serem executadas. Já a fixa é um custo constante pois o trabalho de escritório em si não traz retorno financeiro mas é sempre necessário. É aí que, segundo o coordenador de RH da empresa, entra a importância da desoneração: “O escritório é o custo da operação. Sem a desoneração, a gente teria postos de trabalho perdidos porque ficaria pesado pagar essa folha”.

Os setores que mais (des)empregam 

Os setores beneficiados pela desoneração da folha de pagamento afirmam que são eles os que mais empregam no Brasil. Já os críticos dessa medida, além de apontarem o déficit das contas públicas como um fator extremamente prejudicial para a economia brasileira, também questionam a veracidade de “maiores empregadores”. Em seu estudo “Os setores que mais (des)empregam no Brasil”, o economista Marcos Hecksher buscou entender o impacto dessa política na geração de empregos. Para isso, ele utilizou dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), mais especificamente da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua (PNAD).

As atividades econômicas foram divididas em 87 setores, de acordo com a classificação oficial do censo, e foram utilizados os dados disponíveis na plataforma do IBGE correspondentes aos anos de 2012 a 2022, os 10 primeiros anos da política. O pesquisador avaliou quantos funcionários cada um emprega e qual foi a variação nesse período, com foco para os contribuintes da previdência, e o resultado foi “o contrário do que se esperava”.

“Nesses anos de desoneração, eu observei que os outros setores tiveram um desempenho melhor do que os setores desonerados. Nos diferentes tipos de conta que eu fiz, o resultado é que os setores desonerados diminuíram a sua participação”

Marcos Hecksher

Dentre os 10 setores que mais empregam, apenas 2 são desonerados. Os 7 primeiros correspondem à metade dos empregos do Brasil  [Gráfico: Datawrapper – Maria Eduarda Lameza / Jornalismo Júnior. Fonte: PNAD IBGE]

Marcos afirma que uma das vantagens de fazer uma pesquisa com a PNAD Contínua do IBGE é que essa é uma base pública, disponível para todos, então quem quiser pode checar os dados e conferir seu trabalho. O economista elenca esse fator pois uma das principais críticas feitas ao “Desonera Brasil” é que utilizam estudos realizados por eles mesmos para justificar sua posição.

Outro argumento apresentado por quem critica a prorrogação da medida é que essa extensão não foi baseada nos resultados que ela obteve na sua primeira década, mas sim no interesse desses grupos. Para isso, o economista explica que além de não gerar um produto positivo de novos empregos, tem consequências negativas para a economia.

Isso acontece porque, mesmo substituindo o CPP por uma taxa sobre faturamento, a desoneração não arrecada o mesmo que o pagamento desse imposto e o Estado continua gastando com a previdência. Quando o governo gasta mais do que arrecada, entra em déficit fiscal, fica endividado. A consequência da dívida pública maior, segundo o Marcos, é o aumento da taxa de juros que, por sua vez, atrapalha o crescimento da economia e pressiona os preços, impulsionando a inflação. Com a desoneração, para conseguir pagar as aposentadorias, o governo precisa tirar dinheiro de algum outro lugar. Isso pode ser feito de duas formas: aumentando os demais tributos ou cortando despesas. 

“Tributando mais ou gastando menos, os setores não desonerados e os trabalhadores estão pagando indiretamente para que outros sejam beneficiados. Nada sai de graça”

Marcos Hecksher

Alternativas e próximos capítulos

Quando questionado sobre os impactos do déficit gerado pela desoneração, o professor André Mendes Moreira apresentou outra proposta. O Senado Federal pediu que o Ministério da Fazenda realizasse um estudo sobre taxas alternativas: concluiu-se que, para desonerar todos os setores, seria necessário cobrar 1,4% sobre o faturamento de todas as empresas ou 0,9% sobre todas as movimentações financeiras.

O professor acredita que qualquer um desses caminhos resolve o problema de forma mais simples do que a solução proposta pelo governo. Já para o economista Marcos Hecksher, seria cobrar de todos, inclusive de indivíduos e pequenos empreendedores, por uma política ineficaz. 

No início de maio, Lula e Rodrigo Pacheco, Presidente do Senado, se reuniram em um jantar para apaziguar os poderes. Alguns dias depois, pressionado pelo STF – pois o placar já era de 5 a 0 para o governo – o Congresso aceitou um acordo que prevê a reoneração gradual a partir de 2025, voltando à contribuição total de 20% em 2028.

Lula e Pacheco firmam acordo sobre desoneração da folha de pagamento  [Foto: Lula Marques/Agência Brasil]

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