Por Bernardo Medeiros (bernardo10medeiros@usp.br)

A cabotagem, definida como o transporte realizado entre portos ou pontos do território brasileiro usando vias marítimas ou fluviais, começou a ser utilizada no Brasil desde a colonização. Para um país com extensões continentais, o modelo representava uma fácil movimentação entre diferentes pólos da sociedade colonial. Atualmente, o modelo representa apenas 12% da matriz de transporte brasileira.

Em julho de 2025 o presidente Luiz Inácio “Lula” da Silva assinou o Decreto n°12.555, que regulamenta a PL apelidada de “BR do Mar”. Com a regulamentação, novas regras passam a valer para a cabotagem. Como informado pelo Ministério de Portos e Aeroportos (MPor) à J.Press, o decreto viabiliza a utilização de navios de bandeiras estrangeiras, ou seja, que foram fabricados fora do país, no transporte por cabotagem. A mudança já gerou repercussões, com a criação de uma nova competidora no mercado, a Norcoast.

O modelo vem crescendo mais de 3.7% ao ano desde 2010, e representa uma das alternativas mais sustentáveis para o escoamento de produtos nacionais. Com a BR do Mar, o governo tenta  fortalecer o setor, mas muitos desafios ainda se impõem em seu caminho.

Um país costeiro

A cabotagem não é um modelo de transporte recente, ela existe desde a formação das primeiras civilizações. Usada inicialmente no comércio entre rios, especialmente na região do Crescente Fértil, lar das primeiras civilizações, ela se fortaleceu como um dos primeiros modos de mover pessoas e objetos, uma vez que se baseia na navegação. Sua evolução se dá com o desenvolvimento das Nações e com o avanço dos grandes Impérios e dos Estados Modernos e, por isso, muitas vezes é considerada como uma tecnologia atual.

No entanto, o geógrafo e pesquisador Roberto Vervloet, do Instituto Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hídricos do Espírito Santo (IEMA), explica que a cabotagem pode ser vista mesmo entre povos tradicionais da Amazônia. “É muito interessante a quantidade de comunidades ribeirinhas que vivem da navegação.”Ele complementa: “na Amazônia o transporte todo é feito pelo rio.” Isso ocorre pois a região conta com muitos rios navegáveis, que são usados como alternativa de transporte à floresta fechada ou às rodovias precárias na região.

Durante o período do Brasil Império, o modal podia ser visto no trânsito dos navios cargueiros que chegavam e partiam entre Portugal e a costa brasileira. Mas é apenas na década de 1950 que ele começa a adquirir o formato mais compatível com o atual. Com o crescimento do transporte aquaviário e da indústria após a Segunda Guerra Mundial, o país começa a deslanchar no cenário naval com o desenvolvimento de cada vez mais embarcações. O potencial brasileiro se torna cada vez mais evidente, com características físicas e naturais que auxiliam no desenvolvimento do modal.

Esse avanço se dá principalmente com o Plano de Metas, instituído sob o governo de Juscelino Kubitschek (1956-1961). Criado para melhorar a infraestrutura do país, com o fomento à indústria e à criação de melhores vias de transportes, o Plano também foi responsável por criar uma plataforma inicial para o desenvolvimento da indústria naval nacional. No entanto, o governo de Kubitschek também foi responsável por começar a implementação das rodovias e a interiorização do país, que, atualmente, representa o setor de maior concorrência com a cabotagem, como revelou Gustavo.

A partir de 1960, houve uma produção cada vez maior de embarcações, com a substituição de navios estrangeiros por navios de produção nacional e a revitalização dos portos. Após o Golpe de 1964, o governo militar investiu ainda mais em grandes obras e na indústria naval, embora ainda fortalecesse projetos de infraestrutura voltados para o lobby rodoviário, como a Transamazônica. Esse cenário levou o Brasil ao patamar de segundo maior produtor de navios em 1979, atrás apenas do Japão. 

Essa era de ouro para a indústria marítima fortaleceu a cabotagem no Brasil, com diversas empresas e embarcações nacionais realizando o serviço na costa brasileira, como a Lloyd Brasileira e a Aliança, ambas então atuantes no setor. No entanto, esse período mágico não durou para sempre. Com os últimos governos militares e o fim do suposto “milagre econômico”, a cabotagem e a indústria naval sofreram baixas pesadas, especialmente pela elevação da taxa de inflação na década de 1990.

Tempestade nos anos 1990

A cabotagem enfrenta algumas dificuldades essenciais. O intervalo entre remessas e, principalmente, o tempo de trânsito maior. Esse último fator foi o principal responsável pela queda do uso da cabotagem no início da década de 90. É o que explicou Gustavo.

“O tempo total de trânsito da cabotagem é mais do que duas vezes maior do que o tempo de trânsito do rodoviário”, afirma Gustavo. Isso faz com que o valor da carga — o chamado inventário em trânsito — acabe perdendo valor em períodos de alta inflação, uma vez que o produto acaba se desvalorizando durante o período em que está sendo transportado.

O pesquisador elucida que “isso já foi um grande problema no passado, quando a inflação era alta”. E, realmente, esse foi o golpe fatal que, durante a década de 1990, acabou levando ao fim das empresas de cabotagem. “Nesse período entre o plano real para trás, aquilo que existia de transporte e cabotagem no Brasil morreu. Todas as empresas fecharam.”

Outro fator que até hoje impacta a cabotagem são as taxas de conversão do combustível. Todo o combustível utilizado pelas embarcações brasileiras que operam no setor são pagas em dólares. A incerteza quanto à variação do preço do dólar e, consequentemente, ao valor pago no combustível, ainda é um fator que desincentiva a utilização do modal.

Outros fatores ainda afetaram o desempenho do modelo no país. O geógrafo Roberto Vervloet explica que a queda de investimentos no setor não se deu apenas pela inflação, mas também por uma mudança generalizada no país: “A questão macroeconômica está ligada ao próprio modelo de transporte que o país adota em um determinado momento”. O professor demonstra que o fim da cabotagem se deu pela desindustrialização do país, a partir do foco na produção de commodities agrícolas.

“Nesse período entre o plano real para trás, aquilo que existia de transporte e cabotagem no Brasil morreu. Todas as empresas fecharam.”

Gustavo Costa

Ele explica que o processo de abandono do modal começa muito antes da década de 90, ainda no governo Kubitschek: “Ele faz uma interiorização do país”. Essa interiorização, por meio da construção de rodovias, inicia uma mudança na economia nacional, “Começa um processo de mudar uma matriz de produção industrial e voltar a uma matriz agrícola. Você tem a ocupação de espaços que são transformados em espaços de produção de commodities agrícolas.”

“O volume do agronegócio na cabotagem é baixíssimo, já que a produção vem do Centro-Oeste”, explica Gustavo, reforçando o ponto do professor. Ele continua: “Tudo aquilo que é do Centro-Oeste  é caminhão. Você não vai pegar uma carga de São Paulo e mandar para Cuiabá por cabotagem.” A questão é menos logística e mais física. Embora existam esforços para criar vias navegáveis, o interior do Brasil, marcado por um clima árido, não possui bacias hidrográficas grandes, como a região Norte, por exemplo.

De acordo com dados do Centro de Estudos Avançados em Economia Aplicada (CEPEA), da Universidade de São Paulo, o agronegócio apresentou uma participação de 29,4% do Produto Interno Bruto em 2025. O que representa um avanço de 5.9 pontos percentuais em relação ao ano passado. A participação cada vez maior desse setor na economia acaba favorecendo o transporte rodoviário, já que a sua exportação ocorre principalmente por meio deste modal.

“Nós nascemos como uma sociedade portuária”: A retomada da cabotagem

Como destacou Gustavo, o modal emite uma média de 40% a 50% menos carbono do que o transporte rodoviário. Além disso, as empresas do setor costumam cobrar taxas de 0,1% sobre a nota fiscal da carga sendo carregada, enquanto a mesma taxa pode chegar ao valor de 0,5% para o setor rodoviário.

A segurança e a garantia das cargas na cabotagem também acaba se tornando um fator preferencial. Por se tratar de um modelo com maior estrutura e regulamentação, a taxa de avarias ou roubos é baixíssima, ainda mais comparando com a taxa de incidentes em rodovias e ferrovias. 

Outro ponto importante é a estrutura física do Brasil, que permite uma participação maior do modo de transporte. O Roberto Vervloet explica que a posição estratégica de cidades e pólos industriais é um incentivo ao setor: “Quase todas as nossas capitais do Nordeste e do Sudeste estão próximas da costa. s parques industriais também estão.”

De acordo com o professor, as hidrovias devem ser utilizadas apenas para conectar portos com regiões mais afastadas, no entanto, o potencial brasileiro é claro. “Nós nascemos como uma sociedade portuária.” 

A cabotagem ainda se utiliza de setores específicos do mercado para crescer. É o caso do escoamento de granéis sólidos e líquidos. Os granéis sólidos são grãos e partículas menores, setor que está se beneficiando com a expansão das fronteiras agrícolas para o Norte do Brasil. “Você tem hoje no país, principalmente na região Norte, uma atividade imensa do transporte hidroviário no agronegócio”, explica Gustavo. É o chamado Arco Norte — conjunto de hidrovias e portos ao Norte do Brasil que protagonizam uma infraestrutura de escoamento cada vez mais importante. O pesquisador destaca que quase 50% da exportação de soja e milho do país estão saindo por essa região. Outras cargas preferenciais na cabotagem de granéis sólidos são a bauxita, exportada do Pará, e o sal, do Rio Grande do Norte. 

Grande parte da cabotagem que se realiza hoje, no Brasil, vêm do transporte dos granéis líquidos , como gasolina, diesel e, principalmente, petróleo. Esse combustível é transportado entre plataformas no mar e portos na costa brasileira, registrando a maior movimentação de cabotagem no país, segundo dados da Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq).

O cenário atual

Log-in, Mercosul Line e Aliança. Essas são as três “irmãs” que marcaram a sua volta para o cenário nacional no início dos anos 2000. As três empresas existiam antes da crise, se especializando na cabotagem por containers, mas tiveram que ser reformuladas para voltarem ao mercado. E isso exigiu grandes investimentos do mercado internacional de transportes.

Entre 1998 a 2022, as três empresas foram compradas por diferentes gigantes mundiais do transporte aquaviário. A Aliança foi comprada em 1998 pela Hamburg Süd,  a Mercosul Line foi comprada pela CMA CGM em 2017 e a Log-in foi comprada pela MSC em 2022. Os três conglomerados, respectivamente, são o segundo, o terceiro e o primeiro armadores — denominação dada às empresas que equipam barcos comercialmente para transporte de mercadorias — de container no mundo.

Embora essa junção tenha sido primordial, fontes afirmam que é evidente o problema de oligopólio no mercado de cabotagem brasileiro, com apenas três empresas controlando grande parte do fluxo de mercadorias nacionais.. Além disso, Gustavo explica que há outra complicação: “O serviço de cabotagem realizado por essas empresas vira uma extensão dos serviços de longo curso deles.”

“O crescimento da cabotagem é devido a esse aumento da carga própria. Não é concorrência com o rodoviário”, explicou o doutorando. Ou seja, o controle desses conglomerados acaba minando parte do potencial de distribuição de produtos nacionais pela costa brasileira.

BR do Mar: o que muda?

A principal mudança está na bandeira das embarcações que realizam o transporte de cabotagem no país. A partir deste ano, amadoras brasileiras podem trazer embarcações produzidas fora do país, ou seja, sem a bandeira brasileira, e integrá-las na sua própria frota. 

Antes do decreto, empresas brasileiras tinham direito a uma cota que permitia arrendar um certo número de embarcações estrangeiras. Essa cota variava de acordo com a quantidade de embarcações nacionais que essas empresas detinham. Gustavo explica: “Uma amadora brasileira, para ter navio aqui, precisava construir os navios aqui.” Então, empresas como a Log-In, a Mercosul Line e a Aliança operavam com um mix de frota própria, produzida no Brasil, e frota arrendada, produzida no exterior e regulada a partir desta “cota”.

Agora, essa “cota” foi reformulada, e as amadoras brasileiras têm direito de fretar até quatro embarcações estrangeiras sem a necessidade de ter uma frota produzida no país. Essa decisão foi diretamente responsável pela criação da Norcoast, uma nova empresa de cabotagem que compete com as três “gigantes” do setor. A Norcast é formada metade pela Norsul, uma empresa brasileira, e metade pela Repaglinide, o quinto maior armador mundial.

No entanto, mesmo com esse avanço, Gustavo destaca que ainda restam muitos desafios no caminho da cabotagem no Brasil: “A briga antiga nossa na cabotagem é uma isonomia”. Ele se refere ao tratamento igual entre os modelos hidroviário e rodoviário no país. Mesmo com a luta do setor, a diferença entre o favorecimento dado para cada modal é díspar e injusta. “No Brasil não há nenhum tipo de incentivo do governo. O incentivo é zero para usar a cabotagem”, afirma o pesquisador.