Por Laura Roson (lauraroson@usp.br) e Mariana Pontes (mariana.kpontes@usp.br)

Em 2025, o Sistema Único de Saúde (SUS) completou 35 anos. Criado pela Constituição Federal de 1988 e regulamentado pelas Leis Orgânicas da Saúde dois anos depois, o SUS é considerado um dos maiores e mais complexos sistemas de saúde pública do mundo. Segundo a Agência Brasil, mais de 210 milhões de pessoas utilizam o atendimento do SUS, o qual conta com cerca de 3,5 milhões de profissionais em atuação.

Sua organização e funcionamento segue os princípios de universalidade, equidade e integralidade. Esses pilares visam assegurar a saúde como um direito de cidadania de todos os indivíduos, sem exceções, que deve ser garantido pelo Estado. Também orientam a redução das desigualdades e a integração das diversas ações do sistema para que convirjam a um mesmo objetivo.

“A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.”

Artigo 196, Constituição Federal de 1988

O Sistema, assim como seu financiamento, é organizado entre a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios, cada qual com suas respectivas responsabilidades. O Ministério da Saúde tem o papel de formular, normatizar, monitorar e avaliar políticas e ações, em articulação com o Conselho Nacional de Saúde, e de coordenar o Plano Nacional de Saúde.

A Secretaria Estadual da Saúde também participa da etapa de formulação e presta apoio aos municípios para aprovar o plano estadual de saúde e colocá-lo em prática. Cabe à Secretaria Municipal de Saúde planejar e executar as ações e serviços de saúde para implantar o plano municipal de saúde, tendo mais contato com a comunidade.

Antes do Sistema Único de Saúde

O acesso à saúde no Brasil antes da criação do SUS era limitado àqueles capazes de pagar um convênio privado e aos trabalhadores com carteira assinada, porque eram então vinculados à previdência social e atendidos pelo Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS). Os demais cidadãos tinham seu atendimento pelas poucas unidades públicas, hospitais universitários ou entidades filantrópicas, a exemplo das Santas Casas da Misericórdia — irmandades católicas que prestam assistências a enfermos.

De acordo com Emerson Merhy, médico sanitarista e professor titular de Saúde Coletiva na Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), os trabalhadores tinham acesso ao serviço de saúde do sindicato ou de sua empresa, por isso a qualidade divergia também entre as pessoas empregadas. Ele dá o exemplo do atendimento de saúde próprio dos bancários, que era melhor do que o dos trabalhadores metalúrgicos — que apesar de terem acesso aos serviços, recebiam um atendimento inferior.

O professor também afirma que o sistema de saúde não tinha a proposta de ser integrado e unificado. “Os hospitais e postos de saúde eram marcados por uma quantidade de oferta muito marcada pelos gestores, pela organização dos serviços públicos no Brasil, entre o município, o Estado e a nação, que não se conversavam”, diz.

Na década de 1970, o Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS) implementou o Plano de Pronta Ação que permitiu que clínicas e hospitais privados contratados pela previdência atendessem casos emergenciais da população. Em 1975, é proposta a criação do Sistema Nacional de Saúde (SNS) na 5ª Conferência Nacional de Saúde, que dava ao Ministério da Saúde o papel de formular a política nacional de saúde e executar ações preferencialmente coletivas. Ainda que tenha sido um avanço para organização da saúde pública brasileira, constituía um sistema centralizado e fragmentado, especialmente com a existência do INAMPS.

Além disso, segundo a Radis Comunicação e Saúde, o enfoque das políticas de saúde eram muito mais voltadas para a recuperação dos indivíduos do que para a prevenção das doenças. Esse contexto de acesso à saúde somente para a população com maior condição financeira agravou-se e precarizou as condições de vida devido à crise econômica pelo qual o Brasil passava depois do fim do “milagre econômico”.

Surgimento do SUS

Na década de 1970, surge o Movimento pela Reforma Sanitária, do qual Emerson Merhy participou. No período da luta contra a ditadura, ideias sobre as mudanças necessárias no âmbito da saúde eram manifestadas na procura por melhores condições de vida da população. Esse conjunto de reformas era propagado por médicos, estudantes e outros profissionais que desenvolveram teses e debates políticos, cujo marco institucional foi a 8ª Conferência Nacional de Saúde, em 1986: a primeira aberta a civis e que, posteriormente, serviu de base para o capítulo sobre saúde na Constituição Federal.

Alcides Miranda, professor de Saúde Coletiva na Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), destaca que, além dos movimentos populares e sociais, a participação do meio acadêmico no processo de luta por um sistema unificado de saúde foi de suma importância. Ele diz que “o chamado campo da saúde coletiva, que foi se distinguindo da medicina social, da saúde pública, foi constituindo não só um movimento político extensivo durante a Constituinte, mas também a formulação de alternativas para esse sistema”.

Marhy destaca duas características para o período do movimento que culminou na criação do SUS: a mencionada luta pela democracia política e social em um sistema ditatorial, e a miséria e desigualdade social. “Com um modelo de desenvolvimento econômico e social da ditadura, muito ligada ao imperialismo americano e a um capitalismo desenvolvimentista, teve uma explosão dentro das grandes cidades de muita desigualdade social com muita miséria”, afirma.

Também surge, nesse período, o Movimento Popular de Saúde, que reivindicava água limpa nas casas, vacinação para as crianças, alimento para o combate à desnutrição, entre outras causas. Segundo Merhy, isso dá mais força para a luta pelo Sistema Único de Saúde e, em 1980, a ditadura perde seu apoio e se mostra mais frágil — momento em que também existe uma forte pressão para uma nova Carta Magna.

Dois anos depois da implementação do SUS na Constituição de 1988, as principais normas que regulamentam o Sistema Único de Saúde foram estabelecidas na Lei Orgânica da Saúde, de nº 8.080/1990, no dia 19 de setembro de 1990. Nela, o SUS é estabelecido como sistema público, gratuito e universal, garantindo acesso igualitário a todos os cidadãos, assim como é definido os princípios de universalidade, integralidade e equidade.

Além disso, a lei organiza a descentralização político-administrativa entre União, Estados e Municípios — com prioridade de integrar os níveis de atendimento e levando em consideração os mecanismos de cooperação técnica e financeira — e regulamenta a participação da comunidade na gestão do sistema, por meio de conselhos e conferências de saúde.

“A gente buscava construir um sistema único de saúde em defesa da vida individual e coletiva com a bandeira de que qualquer vida vale a pena viver.”

Emerson Merhy

O SUS no dia a dia

Embora seja conhecido principalmente pela Atenção Primária à Saúde, oferecida à população por meio das Unidades Básicas de Saúde (UBS), o Sistema Único de Saúde também engloba atendimentos de média e alta complexidade. Esses serviços fazem parte da chamada Atenção Especializada, que são prestados em Unidades de Pronto Atendimento (UPA 24h) e hospitais universitários, por exemplo.

No âmbito da Atenção Especializada, foi criado em 2004 o Sistema de Atendimento Móvel de Urgência (SAMU). O serviço de atendimento pré-hospitalar acionado por telefonia de discagem rápida (número 192) foi normatizado por meio do decreto presidencial nº 5.005, de 27 de abril de 2004, durante o primeiro Governo Lula. Segundo dados do Ministério da Saúde, a cobertura nacional do SAMU chegou a 93% da população em 2024.

Além das UBSs, UPAs e do SAMU, o Sistema Único de Saúde se faz presente no dia a dia da população de formas que muitas vezes acabam passando despercebidas, mas que se mostram imprescindíveis na esfera da Saúde Pública.

Um exemplo disso é a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), conhecida principalmente pela fiscalização dos alimentos comercializados em supermercados, restaurantes e demais estabelecimentos onde são servidas refeições. Ela é a responsável pela coordenação do Sistema Nacional de Vigilância Sanitária (SNVS) — uma das competências do SUS — e realiza o controle sanitário da produção e consumo de produtos e serviços submetidos à vigilância sanitária, inclusive dos ambientes, dos processos, dos insumos e das tecnologias a eles relacionados.

Além disso, a Anvisa atua na fiscalização sanitária de portos, aeroportos e fronteiras, tendo um papel fundamental na prevenção e no controle de eventuais surtos e epidemias. Durante a pandemia de Covid-19, o órgão desempenhou um importante papel na formulação e na execução de medidas de proteção. Entre as medidas estabelecidas, destacam-se a autorização para a realização de estudos clínicos para o desenvolvimento de vacinas e a aprovação de testes rápidos para o diagnóstico da doença.

O SUS também está relacionado com o Sistema Nacional de Transplantes (SNT), responsável por regulamentar e fiscalizar a doação e transplante de órgãos, tecidos, células e parte do corpo humano, a partir de doadores vivos ou falecidos. Essa estrutura busca garantir transparência e equidade por meio do monitoramento da lista única de espera, além de ser responsável por 86% dos transplantes de órgãos do país, segundo o Ministério da Saúde.

O Sistema Único de Saúde beneficia até mesmo aqueles que possuem plano de saúde particular. A Agência Nacional de Saúde (ANS) fiscaliza, regulamenta, qualifica e habilita os planos de saúde brasileiros, assim como as unidades de saúde privadas, com o objetivo de assegurar o interesse público. É a ANS, também, que define quais procedimentos devem ser obrigatoriamente cobertos pelas operadoras de planos e seguros de saúde. Também cabe a ela a apuração de eventuais irregularidades praticadas pelos planos de saúde e a aplicação de punições. 

Além do atendimento aos seres humanos, o SUS também está presente em clínicas veterinárias e pet shops por meio da Subsecretaria de Vigilância, Fiscalização Sanitária e Controle de Zoonoses (Subvisa), que verifica o cumprimento de normas sanitárias nesses locais. Também cabe à Vigilância Sanitária de Zoonoses a imunização de animais, castração e outras ações do tipo.

Os sistemas de saúde ao redor do mundo

O Brasil não é o único país do mundo a contar com um sistema de saúde gratuito para toda a população. Porém, dos países conhecidos por possuírem um sistema público e universal, é o único deles com uma população superior a 100 milhões de habitantes.

O National Health Service (NHS), Serviço Nacional de Saúde do Reino Unido, que serviu de inspiração para o SUS, foi criado em 1948 em um contexto pós-guerra. Ele é o mais abrangente da lista após o Sistema Único de Saúde, já que a população do Reino Unido é estimada em 69 milhões de pessoas — aproximadamente um terço da brasileira, que, segundo o IBGE, chegou aos 213 milhões em 2025.

O “SUS britânico” é financiado por impostos e oferece atendimento gratuito para todos os residentes. Em alguns casos, fornece medicamentos sem custo para doenças crônicas (como diabetes, pressão alta e outras) e para determinados grupos sociais, como idosos, menores de 16 anos, gestantes e beneficiários de programas assistencialistas.

Alguns países já possuíram sistemas de saúde públicos e universais no passado, como a China durante o período maoísta (1949-1976). Com a morte de Mao Zedong e a ascensão de Deng Xiaoping à presidência (1978-1992), o país deu início a um processo de reforma e abertura políticas e econômicas, que levou à reformulação do sistema público de saúde. Atualmente, o sistema de saúde chinês possui um financiamento tripartite, sendo sustentado principalmente pelo governo (50%), seguido dos empregadores (30%) e, em menor parte, pelas pessoas comuns (20%).

No entanto, o acesso à saúde se dá por meio de coparticipações, em que os pacientes arcam com cerca de 30% a 70% dos custos dos atendimentos, a depender do tratamento realizado. Na época das reformas ocorridas na década de 1980, apenas 20% da população chinesa tinha acesso a cuidados médicos básicos. Hoje em dia, 95% dos chineses são cobertos por pelo menos um plano básico de saúde.

Já nos Estados Unidos, o cenário é mais discrepante: o país é a única nação desenvolvida do mundo ocidental que não possui um sistema público universal de saúde. Lá, o acesso à saúde se dá de forma diferente para cada estado, e o setor privado é responsável pela maioria dos atendimentos, por meio dos seguros de saúde.

Além dos seguros particulares, o governo subsidia programas sociais de seguros de saúde para grupos específicos, como o Medicaid, que atende pessoas de baixa renda, e o Medicare, voltado para a população com mais de 65 anos de idade e indivíduos com doenças incapacitantes. Apesar disso, mesmo para esses beneficiários, os atendimentos e os remédios não são gratuitos.

Segundo dados e projeções da The Kaiser Family Foundation (KFF) e da Health Affairs, em 2023, o Medicare beneficiava cerca de 48 milhões de estadunidenses (14,7% da população), e o Medicare, 69 milhões (21,2%). Além deles, aproximadamente 158 milhões de pessoas (48,6% dos americanos) possuíam planos de saúde contratados pelos próprios empregadores — a forma mais comum de acesso à saúde no país. Contudo, cerca de 24,3 milhões (7,9% da população) de habitantes não tinham acesso à cobertura de saúde.

Os desafios pelo caminho

Embora conte com 35 anos de existência e uma crescente cobertura em relação ao território nacional, o Sistema Único de Saúde enfrenta hoje alguns desafios. Segundo Alcides, a principal ameaça ao SUS é o gerenciamento do sistema com base em uma lógica empresarial: “a nossa Constituição permite a terceirização da prestação de serviços. Mas o que está acontecendo, na verdade, é uma terceirização de responsabilidades de gestão pública e de autoridade sanitária.”

Com isso, os princípios que guiam a gestão e a alocação de recursos relacionados ao SUS passam a ser direcionados pela maximização dos lucros, e não visando a melhora da qualidade dos serviços prestados.

Alcides também destaca que o financiamento do SUS representa uma questão fundamental: “hoje, mais de 40% do orçamento federal é capturado pelo pagamento de serviços de juros da dívida. E 4% é gasto por saúde. Além disso, o Brasil gasta 10% do que está sendo transferido do orçamento público para o mercado financeiro”. O especialista ainda completa: “isso é impactante, porque fica muito claro quais são as prioridades. A prioridade não é a política de saúde, e sim o mercado financeiro e essa logística de captura de recursos.”

“O SUS sempre foi prioridade de palanque eleitoral, nunca foi realmente prioridade de atuação governamental.”

Alcides Miranda