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Entenda o Poder Executivo e Legislativo na democracia brasileira 

Especialistas falam sobre a atual conjuntura da política brasileira e das formas de governança dentro de um sistema presidencialista

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25 maio 2020 | Por Beatriz Carneiro (beatri@usp.br)

No dia 7 de março de 2020, sábado, enquanto discursava para seus apoiadores em Boa Vista, capital de Roraima, o presidente Jair Bolsonaro chamou a população para manifestações no dia 15 de março a seu favor. Mais tarde, compartilhou vídeo via Whatsapp  para amigos em que incitava novamente, de forma implícita, manifestações contra o Congresso Nacional e demais instituições políticas. 

De fato, as manifestações do dia 15 de março aconteceram em muitas capitais do país. Os protestos, formados pelo eleitorado do presidente, teceram críticas ao Congresso Nacional e ao Supremo Tribunal Federal. 

As manifestações não pararam. No dia 19 de abril, o eleitorado de Bolsonaro concentrou-se em frente ao Quartel-General do Exército, em Brasília. Pedindo, entre tantas pautas, a volta do AI-5

O Ato Institucional número 5, AI-5, decretado em 13 de dezembro de 1968 pela Ditadura Militar, promoveu o fechamento das casas legislativas, cassou direitos políticos e censurou a imprensa. 

As manifestações do dia 19 contaram com o apoio do presidente, que saiu de sua residência e foi em direção ao local, discursando ao chegar: Todos no Brasil têm que entender que estão submissos à vontade do povo brasileiro. Tenho certeza, todos nós juramos um dia dar a vida pela pátria. E vamos fazer o que for possível para mudar o destino do Brasil”.

Segundo, a professora em Direito Constitucional da Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ), Ana Paula de Barcellos, todas as manifestações do Brasil fazem parte do direito à liberdade de expressão. O que não pode acontecer é que esses protestos sejam influenciados  por uma figura política, como o presidente da República.

 

Por dentro das funções do Congresso Nacional 

Para a gente entender melhor o cenário atual do Brasil, é importante saber que o  poder Legislativo brasileiro é formado por um sistema bicameral, composto por duas Casas: a Câmara dos Deputados e o Senado Federal, que juntos formam o Congresso Nacional.  

Segundo o jurista José Afonso da Silva, a Câmara dos Deputados é responsável pela representação direta dos eleitores, sendo constituída por 513 deputados. Cada um dos 26 estados federativos do Brasil pode eleger, proporcionalmente, entre 8 e 70 deputados. Já o Senado Federal representa os interesses em âmbito nacional de cada estado, que só deve possuir três senadores. Hoje, os presidentes das duas casas legislativas são, respectivamente, Rodrigo Maia e Davi Alcolumbre, do partido dos Democratas.  

Rodrigo Maia, presidente da Câmara dos Deputados, e Davi Alcolumbre, presidente do Senado Federal, respectivamente. Ambos são do partido dos Democratas (DEM) [Imagem: reprodução]

Vinicius do Vale, mestre e doutor em Ciência Política pela Universidade de São Paulo (USP), explica que “o Legislativo é encarregado de fiscalizar, propor leis e de construir maiorias para governabilidade. Parece simples, mas não é. Para que essas medidas aconteçam é necessária a formação de comissões parlamentares temporárias, mistas, representativas e de inquérito. 

São muitas estruturas administrativas que têm como atribuições discutir e votar em projetos; realizar audiências; convocar ministros para prestar contas; chamar o presidente para esclarecimentos; recebimento de petições e reclamações; formação de base legislativa no recesso de férias; fiscalização e controles administrativos . 

De modo geral, essas são atividades realizadas por ambas às casas. Mas José Afonso, no livro Direito Constitucional Positivo, enfatiza que apesar de trabalharem com um só objetivo – fazer política –  às casas trabalham de forma deliberativa e funcionam de forma separada. 

Dentre as principais funções atribuídas à ambas, se destacam o estabelecimento de um Plano Plurianual, que direciona metas e prioridades para Governo Federal, Estadual e Municipal, e as Leis de Diretrizes Orçamentárias, para garantia social, financeira e de  investimentos públicos. 

A Câmara dos Deputados e o Senado Federal têm ainda, como função política, as atribuições de julgamentos de crimes de responsabilidades envolvendo o Executivo. A  primeira funciona como órgão que admite o  processo e o segundo como tribunal político, podendo assim levar ao impeachment do maior cargo do Executivo, o presidente da república.  

Anna Barcellos explica que tal medida tem respaldo no ordenamento jurídico supremo do país: “a Constituição Federal de 88 prevê no art. 85, II, o seguinte: ‘Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério Público e dos Poderes constitucionais das unidades da Federação’”.

 

Entendendo a função do maior cargo do Executivo

De acordo com o cientista Vinicius do Vale, o Poder Executivo brasileiro, representado pela figura do presidente, tem como encargo implementar políticas e propor mudanças na legislação. O cargo de presidente da república, ocupado desde 2019 por Jair Bolsonaro, é o representante democrático dos interesses dos brasileiro. Sendo assim, é  o único cargo em que todos os eleitores do país votam nos mesmo candidatos, sem a separação por estados.

Além de levar o posto de maior cargo do Executivo, o presidente  também precisa de muita habilidade política para implementar sua agenda junto ao Legislativo. O presidente de uma República, dentro do sistema presidencialista, é o chefe de governo, exercendo funções administrativas do país, e chefe de estado, representante do país frente a outras nações.

Encontro BRICS 2019

O presidente, Jair Bolsonaro, exercendo a função de chefe de estado no encontro dos BRICS em 2019 [Imagem: Alan Santos]

O presidente tem como atribuições obrigatórias a nomeação de ministros e do procurador geral da República, além do presidente e diretores dos bancos públicos. Ele também é responsável por sancionar e tornar as leis públicas, garantindo sua efetividade; fazer decretos e regulamentos e desautorizar projetos de lei que vão contra a vontade do povo.  As suas funções devem seguir ordenamentos legais da Constituição Federal desde o âmbito Federal e Estadual até o Municipal. 

Na ausência do presidente e do vice-presidente, segundo a Constituição Federal, as atividades podem ser delegadas de forma sucessória: primeiro, o comando é atribuído à Câmara dos Deputados, em segundo ao  Senado Federal, e por último ao Supremo Tribunal Federal. 

Pode se ver que o presidente da república não governa sozinho ou com poder absoluto, é preciso uma boa relação entre Executivo e Legislativo. O professor de Ciência Política e Sociologia da Universidade Federal de Santa Catarina, Tiagos Borges, critica as atitudes do atual Governo:

“Os poderes se relacionam e se comunicam. O que é perigoso atualmente é o questionamento da legitimidade do Congresso Nacional, que tem respaldo de forma democrática por meio do voto. Temos um Executivo que busca constantemente criar um ambiente desfavorável tanto para o Congresso como para as outras instituições políticas, colocando-as como inimigas da Nação. O problema está no discurso do presidente da república”. O posicionamento de Tiago Borges está pautado na relação atual entre Executivo e Legislativo.

 

Congresso Nacional e o Governo Federal em perspectiva política

Cientista política e Coordenadora do Núcleo de Instituições Políticas e Eleições (NIPE-Cebrap), Joyce Luz conta que no Brasil, desde 1988, o sistema de governabilidade predominante é o presidencialismo de coalizão entre os poderes. O que isso significa? “que Executivo e Legislativo vão governar juntos, tendo majoritariamente apoio dentro das cadeias parlamentares do Congresso Nacional. Garantindo assim que decisões coletivas sejam tomadas” explica Joyce Luz. 

Esse modo de governabilidade é de escolha do presidente da República, que pode escolher governar de forma majoritária, sem precisar atribuir pastas ministeriais para partidos políticos, ou minoritária, em que o presidente forma alianças e apoio com os partidos dentro do Congresso Nacional. Dessa forma o chefe de governo obtém a maioria das cadeiras, logo maior apoio, a chamada política de coalizões.  

Tal política propõe benefícios mútuos, a coordenadora do NIPE-Cebrap analisa: “quando o presidente atribui a responsabilidade de pastas ministeriais para os partidos, esses acabam tendo poder de influenciar e modelar políticas públicas. Em contrapartida o presidente tem suas propostas com o aval de votos da maioria das cadeiras do Legislativo, e consegue implementar sua agenda política”. 

Joyce Luz ainda enfatiza: “o que costumamos entender errado é de atribuirmos a política somente ao presidente, mas no presidencialismo de coalizão uma política nunca é somente do presidente. Ela é uma política do presidente e do demais partidos que estão ocupando pastas ministeriais”.

Rodrigo Maia, Jair Bolsonaro e Davi Alcolumbre

Rodrigo Maia, Jair Bolsonaro e Davi Alcolumbre [Imagem: Marcos Corrêa]

Desde as campanhas eleitorais de 2018, o então candidato Jair Bolsonaro prometeu que acabaria com os “partidos da corrupção”, discurso generalizado nos protestos de 2013 no Brasil – o presidente costuma ligar o presidencialismo de coalizão a tais partidos. Bolsonaro, então, escolheu governar de forma majoritária. 

Vinicius do Vale explica o porquê da mobilização do presidente para as manifestações do dia 15 de março: “o presidente está sempre mobilizando uma base para pressionar a  agenda que quer aplicar. Dado que ele não formou uma coalizão fixa que garanta maioria no Congresso Nacional, uma das características do governo Bolsonaro é transformar todos os debates em objetos de disputas dentro da polarização da política brasileira”. 

De acordo com Joyce Luz, ao optar por governar sem coalizões o presidente precisa ser muito hábil para negociar e para aplicar sua agenda para o país. No entanto, como se pode observar na atual conjuntura política, o presidente e o Congresso Nacional tem mostrado dificuldade em realizar negociações para implantação de suas agendas. 

Em meio a isso, dados do Banco de Dados Legislativos do Centro Brasileiro de Análise e Planejamentos (CEBRAP) apontam que em 2019, das 39 Medidas Provisórias mandadas pelo Executivo, apenas 9 foram aprovadas pelo Legislativo. 

Comparação percentual de aprovação de MPs dos cinco últimos mandatos presidenciais [Imagem: Reprodução/Revista Exame]

Tiago Borges explica e analisa que desde os anos 2000, o que pode ser visto com o impeachment de Dilma Rousseff, o Congresso Nacional vem se institucionalizando cada vez mais em relação à produção de leis e políticas. Dessa forma, é preciso ter um Executivo preparado para lidar com um Congresso mais forte e mais atuante.

Pela perspectiva história, mesmo diante dos conflitos envolvendo os presidentes Fernando Henrique Cardoso, Luiz Inácio Lula, Fernando Collor e Dilma Rousseff frente ao Congresso Nacional, nenhum deles usou de sua autoridade política para deslegitimar e colocar o povo contra uma das instituições bases do modelo de governo brasileiro, que é o Legislativo.

Joyce Luz, finaliza dizendo que os partidos estão tentando fazer política, o que é de responsabilidade institucional do Legislativo: “em toda democracia o Legislativo é soberano, assim como no parlamentarismo é o parlamento que é soberano. Então, o Legislativo que dá a última palavra. Por que é função do Legislativo fazer política, legislar”. 

Porém, o presidente não está dando espaço para articulação, o que acaba minando a agenda do próprio. Isso pode ser visto como uma tomada de poder em que a sobreposição de controle entre ambos prejudica as atividades institucionais e a divisão estabelecida entre Executivo e Legislativo. “Deve ser visto como um sinal de alerta na nossa cabeça. Já que a divisão entre os poderes existe justamente para manter a democracia” finaliza Joyce Luz.   

 

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